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Titre : La
gouvernance économique mondiale depuis 1944
Le
terme « gouvernance » est
né dans les années 30 dans le milieu des économistes américains pour évoquer
l’administration des entreprises. Il finit par
désigner un mode de gestion des affaires
communes impliquant les individus, des acteurs publics et privés, des
institutions officielles, des états ou des collectivités. La gouvernance peut
alors reposer aussi bien sur des accords, des normes juridiques que sur des
arrangements informels. Dans les années 80, il connait un certain succès à
l’heure où les libéraux remettent en cause l’efficacité du pouvoir exercé par
les formes traditionnelles de gouvernement.
C’est également l’époque où les institutions financières prennent l’habitude de
qualifier de « bonne gouvernance »,
les politiques conformes aux plans
d’ajustement structurel (PAS) imposés pour limiter les dépenses publiques
et favoriser le développement des pays du tiers-monde. Il convient cependant de ne pas confondre gouvernance et gouvernement. Pour faire simple, un gouvernement est responsable
de son action face à ceux et celles qui lui accordent sa légitimité alors que la
gouvernance a, avant tout, une obligation d’efficacité.
Gouvernance : façon de gérer les affaires commune basée sur des
accords entre les différents acteurs (Etats, entreprises, individus) plus ou
moins formels.
Problématique :
Pour prolonger la réflexion de Saskia Sassen qui se demandait en 2008 si
les organisations internationales étaient à même d'affronter les enjeux de la
mondialisation, on peut se demander si les instances internationales mises en
place depuis 1944 parviennent à régler les affaires économiques du monde.
Sont-elles efficaces? Leur action est-elle légitime ? Remettent-elles en cause l’action des
Etats ?
I Des instances
internationales établies pour assurer la paix par la stabilité économique.
a) 1944-1955, l’établissement d’instances
de gouvernance économique.
En 1944, un constat s’impose : la
SDN voulue par T.W. Wilson a échoué à établir durablement la paix et la grande
dépression qui a suivi le krach de Wall Street a favorisé l’accession au
pouvoir de régimes belliqueux. A Yalta, en février 44, Staline, Roosevelt et
Churchill proposent donc de créer l’Organisation des Nations Unies.
Celle-ci voit le jour en 1945. Son
rôle est essentiellement politique mais la charte
de San Francisco datant du 26 juin 1945 prévoit de « recourir aux
institutions internationales pour favoriser le progrès économique et social de tous les peuples ». Par
ailleurs, dans l’esprit de la Charte de
l’Atlantique signée en 1941, les signataires des accords de Bretton Woods en 1944, entendent jeter
les bases d’une nouvelle prospérité,
garante à leurs yeux d’une paix durable. Le système du même nom repose sur l’étalon de change-or, ou Gold
Exchange Standard. L’or est l’étalon universel des valeurs. Le dollar,
monnaie de référence internationale, est convertible en or : 31.10 g d’or = 35
$. Les Etats-Unis détiennent d’ailleurs à ce moment là les 2/3 du stock
d’or mondial. Les monnaies ont donc des parités fixes (ou
presque) par rapport à l'or ou au dollar. Les monnaies sont ainsi stabilisées et liées entre elles par le
système monétaire international
(SMI). Il s’agit de créer des conditions
favorables à la reconstruction
et au commerce. A Bretton
Woods fut également mis en place un Fonds Monétaire
International (FMI), financé pour 1/4 par les EU pour venir en aide,
par des prêts à court terme, aux pays dont la stabilité monétaire est menacée.
Une Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement (BIRD)
est également fondée, les EU en assurent alors le financement à hauteur de 35
%. Elle accorde, elle, des prêts à long
terme.
http://education.francetv.fr/videos/bretton-woods-l-hegemonie-du-dollar-americain-v107374
Schéma 1 : le
système de Bretton Woods
L'URSS présente à cette conférence refuse de participer à ces deux institutions et crée de son coté le Conseil d’Assistance Economique Mutuel (CAEM) pour coordonner la planification économique des pays du bloc de l’est. Bretton Woods ne concerne donc pas l’ensemble du monde. Il est également prévu de mettre en place une Organisation Internationale du Commerce (OIC). Mais le congrès américain se montre réticent. Elle est donc remplacée par un système de négociations commerciales : le GATT (General Agreement on Tariffs and Trade). Le premier round de discussion eu lieu à Genève en 1947. Il s’agit de faciliter l’expansion du commerce international en réduisant les droits de douane.
On retrouve la même logique dans les origines de la construction européenne.
En 1950, la déclaration Schuman propose
d’unir les productions d’acier et de charbon de six Etats pour leur ôter tout motif de conflit. Elle fait donc le
pari d’une solution économique pour un
problème politique : établir la paix. La CECA est créée en 1952.
Charte de l’Atlantique : cette déclaration signée par Roosevelt et Churchill en 1941
réaffirme le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, le principe de libre
circulation des marchandises et de collaboration économique.
Conseil d’Assistance
Economique Mutuel (CAEM-COMECON) :
organisme qui assure la coopération économique au sein du bloc de l’est. Il a
pour but d’harmoniser les plans
quinquennaux des démocraties populaires avec celui de l’URSS. En
réalité, se met en place une division
socialiste du travail au profit
des intérêts de l’URSS.
a) 1955-années 80, l’émergence du
tiers-monde et la crise sont les
principales préoccupations
L’ONU joue un rôle majeur dans
l’accession des anciennes colonies à l’indépendance. Mais au-delà de ça, c’est
sous son égide qu’est créée en 1964 la Conférence
des Nations Unies pour les Commerce et le Développement (CNUCED). Son rôle
est de favoriser le développement et
l’insertion des Etats du tiers-monde
dans l’économie mondiale. En 1966, est crée le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD). C’est lui
qui calcule depuis 1990, l’Indice de
développement Humain (IDH).
Le système de Bretton Woods présente cependant des limites. En effet, il ne contingente pas la quantité de dollars émis par les
Etats-Unis. Or ceux-ci ont eu recours à ce moyen
pour financer leur économie, la guerre du Vietnam ou encore le programme
spatial. Par ailleurs le dollar, devenu monnaie de réserve fait l’objet d’une intense spéculation. Progressivement, la quantité de monnaie en circulation finit par ne plus être garantie
par la réserve en or américaine. Seuls 25 % des dollars en circulation sont
garantis par la réserve d’or en 1964.
Dans ce contexte, l’inflation
devient galopante. En 1971, le président américain, Richard Nixon, décide
unilatéralement la fin de la convertibilité du dollar et donc du système de Bretton Woods et du SMI (1973).
http://education.francetv.fr/videos/15-aout-1971-la-fin-du-systeme-de-bretton-woods-v107375
. Cette décision, avec les chocs pétroliers et le déficit de productivité
contribue à créer une situation de stagflation.
Schéma 2: une
origine possible de l’inflation : la masse monétaire
Schéma 3 :
la stagflation et ses origines
Dans ce contexte, assez vite, les pays industrialisés
prennent conscience de la nécessité de coordonner leur action notamment sur la
question de l’énergie. Annoncé en
Martinique en 1974 (http://www.ina.fr/video/CAF91007272
), le G6 est une instance de concertation qui
en 1975 à une vocation
strictement économique. Elle réunit alors la France, les EU, la RFA, le RU, l’Italie et le Japon. Pourtant le FMI et
la BIRD demeurent. Par l’intermédiaire des prêts qu’elles accordent, ces deux
institutions prennent une place de plus
en plus importante dans le développement des Etats du tiers-monde.
Désormais leur aide est soumise à
condition. Les plans d’ajustement
structurel (PAS) imposent aux pays en développement bénéficiaires
d’importantes réductions des dépenses publiques.
b) A partir des années 80, les instances
de gouvernance accompagnent la mondialisation.
Dans les années 80 s’amorce en effet un processus de dérèglementation
financière qui favorise l’augmentation des flux
de capitaux. Dès 1979, le contrôle des changes est aboli en Grande-Bretagne. La déréglementation financière est permise aux Etats-Unis sous R. Reagan. Les
places financières sont désormais en concurrence frontale. Pour ne pas être en
reste, la France fait de même en 1986. La
tendance est donc au moins d’Etat. A l’est,
la dislocation de l’URSS en
1991 entraine la dissolution de la CAEM. Dans ces conditions, certains pensent
venue l’heure de l’économie de marché
généralisée. En 1994, le dernier round de négociation du GATT donne naissance à l’Organisation Mondiale du Commerce
(OMC). Cette organisation est une instance de négociation commerciale. Elle promeut le libre échange et la réduction
des barrières douanières. C’est ainsi qu’entre 1947 (GATT) et aujourd’hui
(OMC), la taxation douanière moyenne des produits industriels est passée de 40 % à 5%. Elle arbitre également les litiges commerciaux. Plus
largement, en 2008, le G20 succède au G8
(Canada 1976 et Russie 1998). Il associe aux pays précédemment cités
l’Afrique du Sud, l’Inde, le Brésil, la Chine, le Mexique, l’Australie, la
Corée du Sud, l’Indonésie, l’ONU et l’UE. Désormais aux questions économiques s’ajoutent des questions environnementales et
politiques. Dans ces domaines, cette instance de gouvernance internationale définit
les grandes orientations. Ses décisions n’ont pas valeur d’obligations mais
d’engagements. Par exemple, le G20
de 2008 renforce le rôle du FMI et envisage d’améliorer la régulation de la
finance.
Au même moment des processus d’intégration régionale se
mettent en place ou se consolident. En 1989, est créée la Coopération Economique pour l’Asie Pacifique (APEC). Elle doit
alors promouvoir les échanges commerciaux pour favoriser la croissance
économique. A terme, est envisagée sa transformation en zone de libre échange sous le nom de partenariat transpacifique (TPP). Le Mercosur est crée en 1991. La CEE
devient l’Union européenne en 1992.
Ce sont des unions douanières. Enfin, en 1994, est créée en Amérique du nord
une zone de libre échange : l’accord de libre échange nord américain
(ALENA ou NAFTA). On constate donc que le niveau d’intégration est inégal selon
les organisations. On observe ensuite avec Paul de Senarclens, un
processus a priori paradoxal. A l’heure
de la mondialisation économique, la tendance est à l’intégration croissante
dans des structures régionales et supranationales. Désormais se développent
également, les négociations bilatérales. C’est le cas par exemple, lorsque les
EU et l’Union européenne se préparent à signer en dehors du cadre de l’OMC des
accord de libre échange concernant les commerce et les investissements (PTCI,
TAFTA ou GMT)
Zone de libre échange : espace dans lequel les
marchandises (parfois les capitaux et les services) circulent librement entre
les états.
Union douanière : zone où les marchandises circulent librement entre
les pays membres. Mais ces derniers appliquent le même tarif extérieur commun (TEC) aux importations en provenance d’un
pays tiers (schéma)
Intégration : processus d’harmonisation des
normes économiques et sociales et d’ouverture des marchés dans une organisation
économique.
Accord de
libre échange transatlantique :
accord négocié par les Etats-Unis avec l’Union européenne prévoyant la mise en
place d’un grand marché transatlantique (GMT). Il est aussi appelé partenariat
transatlantique sur le commerce et l’investissement (PTCI) ou encore TAFTA en
anglais (Traité de Libre échange Transatlantique).
Conclusion : On peut donc noter avec Saskia
Sassen la très grande variété des instances de gouvernance. La distinction
entre vocation politique et rôle économique est loin d’être évidente. Qu’il
s’agisse de paix, de prospérité ou de développement, ces organisations ont été
créées pour atteindre leurs objectifs. Y sont-elles parvenues ?
II …., mais leurs gouvernance
peut être discutée…
a)
…en
termes d’efficacité et de…
En 2000, les 193 Etats membres de l’ONU et des ONG se sont
fixés 8 « objectifs du millénaire ».
Il s’agit de réduire d’ici 2015 la pauvreté et ses
conséquences en termes de santé et de déficit d’éducation. Le bilan de ces engagements reste mitigé. L’épidémie de SIDA fait encore près de 2 millions de victimes par an.
Entre 2001 et 2011, le nombre de personnes contaminées par le VIH a augmenté.
Cependant, le taux annuel mondial des
nouvelles infections a lui chuté de 20% grâce à l’information et au recours aux
génériques (programme ONUSIDA). En ce qui concerne l’alimentation, malheureusement,
870 millions de personnes dans le monde souffrent toujours de la faim
dans le monde. L’ONU ne peut être tenue pour responsable de ces situations.
Mais cela montre les limites de l’action
des instances de gouvernance internationales. Dans biens des cas, l’action
de l’ONU est indispensable mais elle ne suffit pas. Dans le domaine
du développement, le rôle du FMI et
de la BIRD est clairement contesté. Nous
l’avons noté précédemment le consensus
de Washington mettait en place le principe de la conditionnalité des prêts et de l’échelonnement de la dette. Or
il apparaît que la politique des PAS
à eu des effets désastreux dans les pays
les moins avancés. C’est le cas en Afrique notamment. En Amérique Latine
également le remède s’est parfois révélé plus terrible que le mal. En novembre
2001, le FMI gèle un prêt de 1,3 milliard à l'Argentine car le gouvernement n'a pas honoré son
engagement de déficit budgétaire zéro. L’effondrement du peso argentin qui en a
résulté a provoqué le chaos dans le système financier du pays. Des millions
d'épargnants et de retraités se sont retrouvés sans le sou. C’est désormais au
tour de certaines économies européennes
d’être soumises à ce type de logique. Par ailleurs, le FMI a, normalement
également un rôle de régulateur financier. Le prix Nobel d’économie et ancien
vice-président de la Banque mondiale, Joseph Stiglitz remarque que le
FMI s’est révélé incapable d’empêcher
les excédents (Chine) et les déficits
(Etats-Unis) commerciaux excessifs. A ses yeux, Il n’a pas su non plus utiliser ses instruments de contrôle sur
les prêts à court termes pour limiter
les mouvements excessifs de capitaux spéculatifs. Pour finir, certains
reprochent au FMI de ne pas utiliser sa possibilité de créer de la monnaie par
les droits de tirage spéciaux pour
relancer l’économie mondiale. Les échecs
répétés des instances de gouvernance posent la question leur ….
Développement : amélioration des conditions de vie
au bénéfice du plus grand nombre accompagné d’un phénomène de croissance.
Droits de tirage spéciaux : c’est la « monnaie »
que peut créer le FMI, sur la base d’un panier constitué de quatre
monnaies (le dollar, le yen, l’euro, la
livre sterling)
Hedge funds : fonds spéculatifs recherchant
des rentabilités élevées et qui utilisent abondamment les produits
dérivés.(Les Echos)
b)
… légitimité.
Certains posent la question en ces termes : le FMI et la
Banque Mondiale protègent quels intérêts ? Les détracteurs de ces
institutions issues de Bretton Woods soulignent l’influence américaine sur les deux organisations installées à
Washington. Ils rappellent que les Etats-Unis restent les premiers
contributeurs du FMI (17.5%-2012) et de la banque mondiale. En dépit de
certaines réformes, la répartition du capital et des voix reste marquée par
l’héritage de la fin de la seconde guerre mondiale. Les défenseurs de ces
institutions notent que les américains ne choisissent que le président de la
Banque mondiale. Tandis qu’il revient
aux européens de désigner celui du FMI. Au final, les pays endettés du tiers-monde
constatent que ce sont les pays
créanciers qu’ils doivent rembourser qui contrôlent 60% des droits de vote dans ces institutions. Certains
proposent donc une nouvelle pondération des voix en fonction de la population
des Etats. En situation de crise,
certains Etats font le choix de contourner
le FMI. Ainsi, en 1997, les pays asiatiques de l'ASEAN décident de mettre
sur pied un accord de coopération qui prévoit d'approvisionner sans conditions
en liquidités un pays dont la monnaie serait menacée. Ce dispositif aboutit en
mai 2000 à l'initiative de Chiang Mai
qui concerne aussi la Chine, le Japon et La Corée du Sud. La Malaisie décide
elle de ne pas appliquer les mesures préconisées par le FMI. Elle connaît dans ces conditions une récession
plus courte. [J. Stiglitz]L’organisation de l’OMC est différente. Dans cette institution, chaque pays possède une voix. Cependant, l’OMC donne parfois le
sentiment de protéger les intérêts des grandes multinationales au détriment des
populations, notamment celle des pays en développement. Par exemple, au sujet
de l’épidémie de SIDA, l’OMC a imposé
que les médicaments antiviraux restent protégés par les brevets de propriété intellectuelle, rendant impossible la production de génériques bon marché. Les pays le
moins avancés (PMA) doivent se conformer à cette exigence d’ici 2016. A l’OMC,
la tendance est au regroupement pour
défendre les intérêts communs. Un commissaire européen négocie au nom de
l’Union tandis que certains pays exportateurs de produits primaires forment le groupe de CAIRNS et essaient de porter
ensemble leurs revendications. Il convient de remarquer également que les
négociations commerciales sont de plus en plus bilatérales (entre deux Etats).
On peut y voir une remise en cause du rôle intégrateur de l’OMC. Pour finir, la
légitimité du G20 est contestée par les pays qui n’y participent pas (G77 des
pays du Sud).
Groupe de Cairns : regroupement de pays défendant de
positions commerciales proches notamment en faveur du libre échange agricole 18
pays : Argentine, Australie, Brésil, Canada, Chili, Colombie, Indonésie,
Nouvelle-Zélande, Thaïlande, Afrique du Sud.
Conclusion :
à différents degrés, la légitimité et la représentativité de ces institutions
est donc remise en cause. On peut même noter avec Christian Chavagneux
que dans les moments difficiles que nous traversons, ces instances de
gouvernance mondiale connaissent une forme de crise.
Conclusion générale : Au sortir de la seconde guerre mondiale la gouvernance économique doit avant tout assurer une prospérité garante de la paix. Avec la décolonisation et le ralentissement de la croissance, ce sont le développement et la « crise » qui passent au premier plan des préoccupations. Par la suite, avec la quasi disparition du modèle économique communiste orthodoxe c’est l’intégration dans une économie mondialisée qui semble le credo. A l’heure où, dans ce contexte, la souveraineté des Etats est en question, le terme gouvernance mérite encore d’être discuté. Il donne, en effet, comme acquis le rôle d’organisations dont l’efficacité et la légitimité sont encore sujettes à débat.
Auteur :
Nérée Manuel
Bibliographie :
BOURGUIGNON F., La mondialisation de l’inégalité, La
république des idées, Le Seuil, 2010 [CDI]
HÖKMARK G., Rapport sur la
gouvernance économique mondiale, Le parlement européen, 2011.
Commission sur la
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DE LA VEGA X., La crise des organisations internationales,
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]SASSEN S., Qui
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CHAVAGNEUX C., L'impossible
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CHAVAGNEUX C., G7 OMC, FMI des institutions en crise,
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Cahiers français 302, La crise des organisations internationales,
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DE SENARCLENS P., La mondialisation : théories, enjeux et
débats. Paris, Éditions Armand Colin, 2001
Dernière mise à jour : 12/14
